[农业保险法律制度检讨与构建]农业保险有哪些

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农业保险法律制度检讨与构建

农业保险法律制度检讨与构建 一、农业保险的探索和振兴阶段 1994年税制改革后,商业保险公司基于自身“经济人” 角色定位,对农业保险这类“亏本”业务进行大量压缩。加 之受制度供给不足等多重因素影响,农业保险发展后劲乏力。

随着政府对“三农”问题的重视,迎来了农业保险的春天。

2001年《农业法》确定了国家建立和完善农业保险制度。2003 年10月,中共中央《关于完善社会主义市场经济体制若干问 题的决定》提出了探索建立政策性农业保险制度。从2004- 2015年,连续11年的中央一号文件也均提出要“积极扩大农 业保险保费补贴的品种和区域覆盖范围”。2012年,国务院 颁布了《农业保险条例》(以下简称《条例》)。《条例》 的出台结束了我国农业保险一直以来无法可依的状况。尽管 迄今为止我国尚无农业保险基本法,但如此高密度的政策、 制度的出台意味着我国农业保险发展进入了一个全新阶段。

二、干预失灵:农业保险制度演进的检讨 我国农业保险的法制变迁表明,政府主导的自上而下的 强制性变迁方式伴随了农业保险活动的兴起、发展和振兴阶 段。这种变迁模式决定了制度内容或多或少会背离改革初衷, 无法真正适应农村经济发展需要。政府制度设计初衷是为公 共利益,但不可避免地具有自身利益。政府也会存在失灵, 这种失灵不仅体现为干预的越位、缺位,也外化于制度供给 的不足和供给的错位。1.农业保险基本法缺位纵观我国农业保险立法的演进 历程,我们可以发现涉及农业保险的法律、法规至少存在两 个问题:其一,数量少,至今仍具有效力的基本法仅有《农 业法》和《保险法》两部,其他均为行政法规或部门规章。

其二,欠缺一部农业保险基本法。《农业法》和《保险法》 中有关农业保险的条款很少,修订前后的《保险法》对农业 保险几乎没有规定。2001年修订的《农业法》只是对农业保 险高度概括地说了两句。《条例》虽然专门针对农业保险, 但作为行政法规,其效力等级不及基本法,稳定性大打折扣。

放眼全世界,“无论是实行总统制还是议会制,相关国家的 政府在农业保险立法中都扮演着关键角色”(陈运来,2010)。

如美国有《联邦农作物保险法》,法国有《农业保险法》等。

我国农业保险基本法的缺位已然成为我国农业发展的桎梏。

2.法律法规之间协调性较差关涉农业保险的法律制度 应是一个协调、完备的系统。其中既有效力层级高的基本法, 又有可操作性的法规、规章。这些制度应做到统筹兼顾,能 够有效规制农业保险活动中产生的各种问题。然而现有法律 法规之间存在不和谐之处,协调性较差。其一,《农业法》 虽然明确了农业保险的政策性属性,但另一方面却规定农业 保险实行保险自愿原则,这反映出立法者认为我国农业保险 可以走商业化道路的基本思路。与《农业法》及《条例》“一 厢情愿”地将农业保险分为商业性保险和政策性保险,作为 商业保险基本法的《保险法》却并未将农业保险纳入规制范围。其二,《农业法》对农业保险的规定相当原则。该法第 46条虽仅数十字,却包含了农业保险的经营主体、经营原则 等。而《保险法》明确排除了农业保险。立法者显然明白, 农业保险不同于商业保险,有其特殊性。但无论是新修订的 《农业法》,还是《条例》都肯定了商业化运作的农业保险。

如《农业法》第46条第2款和《条例》第3条。既然《农业法》 和《条例》都肯定商业化农业保险,那么《保险法》中的保 险合同制度、保险经营者的进入门槛和退出机制、保险监督 管理是否同样适用于农业保险呢?《保险法》第186条第1款 似乎又做出了否定回答。

3.相关配套制度不完善目前,我国农业保险相关的配 套制度也十分缺乏,给本就存在极大风险性的农业生产活动 中带来了更多的不确定性。首先,农业保险合同制度缺乏。

《合同法》、《保险法》中合同的规定不适用于农业保险。

这是因为:其一,农业保险合同与普通民事合同有区别。民 事合同强调合同双方当事人权利义务对等,如果合同内容显 失公平则可变更可撤销。根据《条例》规定,农业保险合同 的投保人可以是农民,也可以是农业生产经营组织。相对于 强大的农业保险经营者来说,农民处于天然的弱势地位。

《条例》正视了这种禀赋的差异性和农业生产的特殊性,做 出了有利于投保人的规定。其二,农业保险合同也不同于商 业保险合同。商业保险是保险公司的主要业务,其开展保险 的目的就是通过大数法则,利用风险发生的不确定性来赚取利润。如果风险发生的可能性增加了,则会相应增加保费或 者解除合同。《保险法》也秉持这种理念。《保险法》的这 种理念显然与《条例》相悖。同时,《保险法》第59条还规 定了保险人有获取保险标的的权利。立法者也看到了农业保 险合同与商业保险合同的属性差别。而《条例》中也仅对农 业保险合同的投保人、保险经营组织、订立原则、理赔程序 等作了较为原则的规定。其次,在农业保险经营准入制度和 退出机制上也有所欠缺。在准入制度上,缺乏一个农业保险 经营组织的分类标准和准入资格规定。《农业法》确立了互 助合作组织和商业性保险公司的农业保险主体资格。《条例》 第17条对保险机构经营农业保险业务也作了一定的门槛设 计,如要求有完善的基层服务网络;
有专门的农业保险经营 部门并配备相应的专业人员等。然而,我国目前有专业农业 保险公司、相互制保险公司、政策性农业保险公司、外资保 险公司等多种经营农业保险业务的机构。诚然,开展多种保 险模式对于应对兼具区域性和复杂性的我国农业生产而言, 有其存在的合理性。但是没有一个明确的分类标准和准入资 格设计,主体的多元化、模式的多样性必定会带来管理上的 繁复性和诸多不确定性。在退出机制上,缺乏一个农业保险 经营组织的退出、清算程序。《条例》只字未提农业保险经 营组织的退出和清算。表面上看,《条例》第25条规定:“本 条例对农业保险经营规则未作规定的,适用《中华人民共和 国保险法》中保险经营规则及监督管理的有关规定。”《保险法》对于保险公司的清算、解散也确有较为详尽的规定。

但笔者认为,立法者这种节约资源式立法有待商榷:其一, 规制商业保险行为的《保险法》无法适用于多元化的农业保 险经营主体。因为在农业保险经营主体中,既有公司制的商 业保险公司等,也有互助合作式的经济组织。其二,作为国 家支农政策的农业保险而言,除保险所具有的分散风险的功 能外,更是支持农业生产、稳定农民收入、保障农村稳定的 有效措施。如果无一例外地适用《保险法》中的退出、清算 程序规定,势必造成农业保险的功能大打折扣。

4.经营活动缺乏有效监管《条例》确立了农业保险活 动的监管主体。其中,国务院保险监督部门负责业务指导和 监督管理,农业、林业等行政机关负责农业保险的推进和管 理工作。但由于相关制度的缺失,我国农业保险活动一直缺 乏有效的监管。从我国农业保险活动的历史进程来看,对农 业保险的监管是非常必要的。一方面,农业保险易受政府意 志左右,具有较大随意性。加之农业保险具有较强的政策性 和专业性,而作为农业保险投保人的农民大多数文化水平和 法律素养不高,复杂、专业的农业保险合同尽管与他们利益 息息相关,但对他们而言远不如“小说读得愉快”。另一方 面,随着我国农业保险的规模不断扩大,国家对农业保险的 补贴力度越来越强,在农业风险管理和执行农业保险活动中 会产生种种寻租现象。近年来,我国个别地区就出现了基层 政府和保险公司通过虚报承保面积来骗取农业保险补贴的现象。因此,加强我国农业保险的监管力度势在必行。

三、失灵矫正:农业保险法律制度的构建 1.构建农业保险基本法―――《农业保险法》《农业 保险法》是一部有别于《保险法》的农业保险基本法,应包 含以下内容:(1)明确的调整对象。《条例》将农业保险 的范围限于农业生产过程中的农业保险标的。笔者认为, 《农业保险法》中的农业保险应有别于涉农保险,后者是个 广义概念,凡是涉农财产损害和人身损害均为涉农,既包括 农村保险,也包括农民保险,如农村人寿保险、健康保险、 医疗保险等。从语意上分析,农业保险是个属概念,应包含 农业商业保险和农业政策保险。我国《农业法》和《条例》 的相关规定也证明了这一点。《农业保险法》中的农业保险 到底仅指商业性农业保险抑或政策性农业保险,还是把商业 性和政策性均纳入进来?笔者认为,政策性农业保险与商业 性农业保险有着相似之处,如保险机构承担保险责任的构成 要件、争议解决方式有相同的地方,保险监管部门的职责也 大体一致。但政策性农业保险仍有其特殊性,二者的立法宗 旨、经营原则有着根本区别。如果将政策性和商业性农业保 险均列为《农业保险法》的调整对象,会导致同一部法律有 着两种不同的立法宗旨和经营原则。适宜的做法是《农业保 险法》调整对象的农业保险应突出农业保险的属性,即充分 体现国家支农护农意图的政策性农业保险,而将商业性农业 保险纳入《保险法》调整范围。农业保险基本法中的农业保险就是指被保险人(即农业生产主体)在种植业、及非种植 业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病 等保险事故所造成的财产损失,农业保险机构承担赔偿保险 金责任的保险活动。①(2)农业保险法律关系主体权利和 义务。农业保险法律关系包括三个方面:主体、客体、内容。

所谓农业保险法律关系主体,是指参加农业保险法律关系, 享有农业保险法律关系权利和职权,负有农业保险法律关系 义务和职责的当事人。具体来说,我国农业保险法律关系主 体主要有以下几类:其一,国家农业保险行政管理机关及其 授权部门。具体包括国务院及各级保险监督管理机构、财政 部门、农业行政管理部门等。在农业保险中,政府应居于主 导地位,它肩负农业保险制度供给者、农业保险推动者、农 业保险活动监管者三重身份。国务院和各地农业行政管理部 门分别负责全国和各地农业管理和服务工作。国务院保监会 及各地保监部门具体负责享有农业保险监管,负有加强对农 业保险市场的规范管理的职责和职权。在农业保险活动中, 政府及相关行政部门的职责和职权具有统一性。国务院及农 业保险行政管理部门的权利义务有:第一,规划权,即执行 农业保险法规、规章、制度;
制定业内规章;
制定从业人员 的基本资格标准。第二,审核权,审批农业保险公司及其分 支机构的设立;
审查、认定农业保险机构高级管理人员的任 职资格。第三,政策扶持权,包括财政补贴、税收优惠、金 融扶持等多层次扶持体系的建立。第四,监督检查权,诸如依法监管农业保险公司的市场行为;
农业补贴的使用情况;

基金的管理情况;
依法对相关人员的违法、违规行为进行调 查和处罚等。其二,农业保险公司是专营农业保险业务的机 构。它的权利有:第一,获得政策扶持的权利,它们有权享 受政府给予的各种优惠政策。第二,经营自主权。各地农业 保险公司有权对本区域的农业保险进行规划、管理、指导, 并有权开展农业保险业务及再保险业务,在法律范围内不受 任何组织和个人的不当干预。第三,承保权。农业保险公司 有权受理农民的投保申请,有权进行检查,要求投保方提供 保险标的的真实情况报告。第四,监督权。其义务有:①受 理投保的义务。在收到投保申请后,应及时受理,对于符合 投保条件的,不得拒绝。②明确说明义务。订立农业保险合 同时,农业保险公司有责任明确说明免责条款的法定义务。

③理赔义务。发生理赔事由时应及时履行赔偿或者给付保险 金的义务,否则应承担相应法律责任。外资保险公司等商业 保险公司、互助合作式的农业保险经济组织等也是农业保险 法律关系中的一方主体。但由于商业保险公司“股东利润最 大化”的追求目标与国家推行农业保险的最终目的有着根本 冲突,决定了商业性农业保险公司在经营农业保险业务时永 远会趋利避害。因此,在商业保险公司的权利义务设计上应 注重规范引导其农业保险活动。一方面,赋予他们有获取补 贴的权利,通过补贴的形式刺激它们的积极性。另一方面, 设立商业保险公司的申报义务,这里的申报既包括农业保险业务种类、保险标的,也包括补贴使用情况等。其三,农民。

农民是农业保险合同的一方当事人,具体权利包括:①农民 享有投保权,对农业保险公司无故拒绝保险的行为可依法提 起诉讼;
②获取政府给予保费补贴的权利;
③在农业保险活 动中,农民和农业保险经营者是农业保险合同的双方当事人, 农民是享受保险经营者提供保险服务的消费者,依法享有知 情权,如有权要求保险经营者对合同条款进行解释和说明;

④作为接受农业保险服务的消费者来说,农民有权在勘察、 定损过程中对农业保险公司相关人员的不当行为提出质疑, 有权向相关部门投诉和举报;
⑤保险金赔偿请求权。具体义 务包括:诚实守信义务,缴纳保费义务,告知义务等。

2.协调好相关法律法规如前所述,《农业法》、《条 例》与《保险法》存在冲突之处。笔者认为,农业保险具有 很强的政策性,纯商业化道路是不适合农业保险的。应适时 修改《保险法》,将商业性农业保险纳入其中。商业性农业 保险的经营规则、保险合同制度、保险经营者的进入和退出 机制、法律责任等与其他商业保险一样适用《保险法》。修 改《农业法》和《条例》,明确农业保险的政策属性。要完 善农业保险法律责任制度。就农业保险法律责任而言,《条 例》第26~30条只涉及了行政责任和刑事责任,但同时又规 定其他未尽事项适用《保险法》。从农业保险的立法宗旨来 看,农业保险是为保障农民权益、促进农业发展而设立的险 种,其责任规定更应全面。对于投保人农民来说,保险机构能否依约及时赔付是他们最关心的问题,应规定农业保险经 营者未及时赔付应承担违约责任或违法经营、侵犯农民知情 权等给农民造成损失的侵权责任。农业保险法维护农民的利 益并非一味偏袒和迁就农民,当农业保险投保人在投保或者 理赔时出现欺诈情形则应当承担赔偿、罚款等民事责任、行 政责任,情节严重的,可追究刑事责任。

3.配套制度的建立和完善法律的构建和完善必须有相 应的制度与规范作后盾,如果农业保险法制不健全,农村保 险发展的障碍始终无法排除。其主要包括:(1)农业保险 合同制度。首先,该制度应明确农业保险合同双方当事人平 等的法律地位,合同的订立原则。由于农业保险既有政策性 保险又有商业性保险,有必要针对不同的保险模式确立不同 的原则,除去国家强制性规定的条款外(如补贴条款)其余 条款的商定应本着平等协商、公平自愿的原则。其次,规定 农业保险合同双方权利义务(前已提及,此处不再赘述)。

考虑到农民和保险经营者双方实际地位的不平等,可以赋予 农业保险投保人有权随时解除合同的权利。再次,鉴于农民 及其他农业生产者的具体情况及各地农业生产不确定性的 客观事实,还应规定合同生效、变更、解除、效力终止情形。

但由于农业保险具有政策性、身份性,农业保险法律关系产 生的前提是依附于农民这个特殊的主体身份的,因此农业保 险合同不能转让。还要规定违约情形和纠纷的处理机制,应 赋予农民提起仲裁权和诉权等救济性权利。(2)农业保险准入和退出制度。市场准入制度是事前监管的一种有效措施。

该制度有利于提前排除掉那些不具备从业条件或对相关市 场可能产生危害的机构、人员和资本。《条例》仅包括总则、 保险合同、经营规则、法律责任和附则五个部分,并且未对 从事农业保险业务的保险机构设置条件。笔者认为,这是《条 例》的一大败笔。对于经营商业性农业保险的保险公司设立 条件《保险法》中已有较为详尽的规定,但对于重要主体之 一的专业农业保险公司及农业保险互助组织是否适用《保险 法》并未提及。虽然新修订的《公司法》似乎取消了设立公 司的资本金门槛,但对于从事政策性农业保险业务的专业农 业保险公司及农业保险互助组织而言,应在《农业保险法》 中对这两个保险机构的设立条件和注册资本金进行规定,具 体可酌情参照《保险法》相关规定。此外,设立保险机构的 退出机制也非常重要。这是确保农业保险活动健康可持续发 展的重要一环。尽管截至目前,我国尚未有一家保险公司退 出市场。但“保险公司特别是农业保险公司的市场退出行为 与一般企业有较大区别,外部性强,对宏观经济和微观经济 的影响都远远大于一般企业”(陈华、张艳,2010)。法律 应具有前瞻性和完备性,建立农业保险机构的退出制度,当 保险公司出现经营危机时,可规定一定时间的观察期,其农 业保险业务交由专业性农业保险公司接管。在此期间,如果 经营、财务状况改善可不进入破产程序;
如果状况继续恶化, 可进入破产清算程序。4.完善农业保险监管制度“农业保险监管的目的不仅 要修正市场失灵,弥补市场的缺陷,而且更主要在于规范农 业保险人和监管者自己的行为,弥补政府失灵,防止寻租和 创租行为的产生,保障国家通过农业保险的支农政策的实 现。”(何文强,2008)对于农业保险经营活动的监管,《农 业法》只是在第45条提到了加强农村金融监管。《保险法》 第138、139条例举了国务院保险监管机构的监管事项。《条 例》也明确赋予了国务院保险监管机构和林业、农业等机构 对农业保险经营的监管权限。显然,诸法皆明确了国务院保 险监管部门监管农业保险的职责,但考虑到相关部门工作的 千头万绪,加之农业保险活动的复杂性,很有必要在国务院 保险监管部门之下设立单独的农业保险管理局,具体负责农 业保险经营机构的监督管理,其组成人员可由保监会、农业 行政部门等组成。这样的设计优势在于:一方面,此机构拥 有农业科学和农业保险知识的人员,可以较为充分地应对高 深的保险问题;
另一方面,可以有效避免多头管理带来的“要 么大家不理,要么一理就乱”的状况。当然,还需要赋予相 关机构充分的权限,如:农业保险机构设立审批权、经营活 动的检查权等,同时注意把握好监管范围,依法监管,切忌 出现干预过度等现象。

本文来源:http://www.fi9.net/xindetihui/dushuxindetihui/2019/1021/45701.html

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