【土地市场建设的预见性及可控性】 有预见性

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土地市场建设的预见性及可控性

土地市场建设的预见性及可控性 国有建设用地招拍挂制度已经运行十几年了,其效果有 目共睹,但土地市场仍有许多亟需完善之处,下面笔者谈几 点看法。

不足之处 现行土地管理的相关法律存在漏洞或不足首先,法律涵 盖面不全。《宪法》第一章第十条规定:“国家为了公共利 益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给 予补偿。”但在《土地管理法》中对公共利益没有进行明确 的阐述和界定。这类限制的缺乏,导致强制性征地范围过于 宽泛。其次,关于农地征用(收)补偿方面的政策法律存在 缺陷。《土地管理法》规定:“征收土地的,按照被征收土 地的原用途给予补偿。”土地征用的补偿标准与征用的目的 无关,给农民的补偿明显会低于政府从最终使用者那里获得 的出让费,导致“同地不同价”,容易引起群众不满,诱发 系列社会问题。最后,根据《宪法》和《土地管理法》规定, 只有国有土地才能进入市场,集体土地不能直接进入市场, 只有转为国有建设用地,才能进入市场有偿出让。这种事实 上的“城乡土地二元化”管理制度,容易造成土地财富和土 地经济效应向城市和地方政府倾斜,使农民不能充分享受经 济发展及城市化带来的丰硕成果,也不利于土地市场的整体 发育。当前土地财政的形成机制不科学目前,我国主要依靠 增量土地创造财政收入,土地财政的这种形成机制造就了一些地方政府“征地―卖地―征收税费―抵押―再征地”的不 良循环发展模式,客观上刺激了地方政府多征地、多卖地, 使得耕地保护尤其是城郊优质耕地资源的保护越来越难。同 时这样的土地财政形成机制不具备可持续性。据测算,我国 城市化进程还有约20年时间就将达到70%左右的平稳期。届 时,城市建设用地外延扩大缺少内生动力,靠以增量土地创 造财政收入的机制将得不到保证。另外,国有土地毕竟是一 种特殊的公共资源,如果将土地供应目标定位于地方财政利 益最大化,将有悖于土地国有即为全民所有这一基本属性。

因此,现行的土地财政之路亟需改进。一些地方政府土地融 资中的不良行为加大金融风险目前,地方政府用征收和储存 的土地向银行抵押融资已很普遍,根据《城镇国有土地使用 权出让和转让暂行条例》规定:“以协议、招标、拍卖方式 取得国有土地使用权的土地使用者,其使用权在使用年限内 可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动。”未经出让 的土地能否抵押?法律没有明确规定。根据《行政许可法》 规定:凡法律没有明确许可的,政府都不能做。目前,地方 政府的这种做法,其实质是负债经营,从严格意义上说也属 于违法行为。当前不少地方政府通过收储土地直接抵押的融 资额,甚至高于土地财政的收入。当土地行情逆转,土地价 值小于预期收益时,地方政府债务偿还能力有限,所承担的 风险不容忽视,甚至有“崩盘”的可能。用地企业背负沉重 的债务负担目前,在土地招拍挂具体操作中,“价高者得”仍然是最主要的土地出让模式。这有利于提高土地节约集约 利用、体现土地资源的价值,不过在地价高涨的情况下这种 模式也会给拿地企业带来不小的财务负担。一方面用地企业 为了拿到地,往往不惜高价举牌,有的已经超出了自身的承 受能力。据了解,目前,有很多企业是靠银行贷款支付土地 出让金,这无疑将给企业的资金周转及下一步发展带来困难。

如果这些企业再生产出现中断,企业负债就会转化为银行的 坏账,极有可能演化成整个社会的问题。

意见与建议 完善土地管理的相关法律法规健全完善的法律体系是 土地市场健康发展的前提,因此,完善土地市场的首要任务 就是要完善不适应市场体系或有悖于市场机制要求的法律 法规。一是修改现行《土地管理法》及《土地管理法实施条 例》,明确界定国家征地的公共利益的范围,对政府强制性 征地进行严格限制,不能滥用征地权。二是完善现行关于征 地补偿的相关规定,要考虑土地由于城镇化和工业化产生的 巨额级差收益的分配方向,提高征地补偿标准,不能以牺牲 农民利益来降低城市建设成本。三是完善土地储备制度的政 策法律,使土地储备制度能真正发挥调控土地供给、平衡市 场的功能,避免成为一些地方政府“创收”的工具。平衡中 央与地方的财权与事权据分析,中央和地方财权与事权的非 对称性和不平衡发展,是现行不合理土地财政机制的重要原 因。目前,发展仍是当前地方政府最重要的工作任务和政绩考核指标。如何实现经济社会的快速发展?在预算内财政收 入有限的情况下,地方政府往往备感压力,当前最直接最现 实的办法就是尽可能多地直接参与土地市场、经营土地获利。

这种以政府“征地―卖地―投资”为主线的发展模式既不符 合科学发展的要求,也无形当中压缩了政府的服务性功能, 使政府成为投资经营的主体,容易导致市场发育不充分甚至 扭曲。因此,要对现行的国家与地方分成的财税体制进行适 当调整,适度提高地方政府财税收入的分享比例,缓解财政 压力,以减少地方政府借地生财的内生动力。土地市场要具 有可预见性和可控性土地市场和其他市场一样,也有市场失 灵的缺陷,同时,我国土地市场又被赋予宏观调控经济的重 要职能,因此,实现土地市场的可预见和可控性,十分必要。

一是坚持以市场调控为基础,以法制调控为框架,以政策调 控为辅助,弥补单纯的市场机制所不能实现的土地资源的最 优配置。二是夯实土地市场的基础性工作,如加强对土地使 用状况和土地价格的监控,科学评估土地市场价格是否合理、 并及时掌握有无违反规定用途使用土地等情况,增强调控的 精准性,实现土地市场的可预见性和可控性。三是建立对土 地市场的即时分析和快速反应机制,一旦发现土地虚高或不 利于经济健康发展的行为,能够快速有效的采取应对措施, 促使市场秩序进一步规范。从源头上防范土地金融风险土地 金融风险,既有地方政府潜在的违规融资问题,也有用地单 位自身发展及经营问题,还有银行放贷把关不严等问题,因此,防范土地金融风险最有效的途径就是从源头上铲除风险 存在的可能性,杜绝“不良融资”。一是出台相关法律,以 法律的形式规范政府的土地抵押融资行为,禁止政府用征收、 收储的土地直接进行银行抵押融资。二是完善土地出让暨土 地招拍挂制度,避免“唯价高者得”的单一竞标体系。三是 加强对银行放贷的监管,避免银行、地方政府以及银行、用 地企业等相关利益主体之间的违规“媾和”,提高土地抵押 贷款的质量和信誉。

逐步放开集体建设用地入市闸门 当前,集体建设用地入市既有政策法律上的障碍,更有 一旦放开入市闸门是否会给耕地保护带来新的压力的担忧。

然而,随着我国当前一些城市小产权房的大量涌现,既预示 了集体建设用地入市的现实需求性,也给现行集体建设用地 管理政策的执行带来挑战。因此,针对集体建设用地入市问 题,要循序渐进,因势利导,逐步推进,日渐规范。首先, 可有条件地选择部分城市先行先试。如北京、上海等房价高 的大城市,小产权房已初具规模,按照原有的管理政策已难 以有效控制。这时,可变堵为疏,因势利导,使小产权房建 设由不可控制的混乱局面转变为可控制的有序局面,使“地 下”隐形交易转变为“地上”公开交易。其次,在及时总结 试点城市成败得失的基础上,出台集体建设用地流转政策, 对集体建设用地使用方向和要求作出规定,要对符合土地利 用总体规划、耕地面积不得减少、人均建设用地不能增加等硬性指标作出明确限制。同时,要严防大户囤地以及“新地 主”的产生,实现集体建设用地市场的良性发展。最后,要 充分尊重农民的意愿,充分考虑集体建设用地流转后给农民 生产生活、就业医疗、养老上学等带来的影响,要切实解决 农民的后顾之忧,保证农民的合法土地权益不受影响。

本文来源:http://m.fi9.net/gongwenxiezuo/qihuawenan/2019/1124/74253.html

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